Advies over statutenwijziging

Groningen, 8 april 2005

Inzake : Woonschepencomité Groningen/Gem.Groningen-advies mr. E. Hardenberg Onze ref. : 52366-53/eh/ej/05-71031 advocaat Tel. direct : (050) 521 43 65 Fax direct : (050) 525 56 66 E-mail : e.hardenberg@plasbossinade.nl

Geachte heer Dulfer, beste Jan,

Het Woonschepencomité Groningen (hierna: WCG) heeft mij verzocht te adviseren over een eventuele wijziging van de doelomschrijving in de statuten van het WCG.

Aanleiding voor uw verzoek was het feit dat het WCG onlangs in een bezwarenprocedure bij de gemeente Groningen werd geconfronteerd met het oordeel van de gemeente dat het WCG (waarschijnlijk) in de betreffende kwestie niet als belanghebbende kon worden aangemerkt. Na bestudering van de statuten bleek bovendien dat het werkterrein van het WCG inmiddels enigszins ruimer is dan de statutaire doelomschrijving (“het bevorderen van het woon- en leefklimaat van de bewoners van woonschepen in Groningen en naaste omgeving”) doet vermoeden.

Wij bespraken mijn bevindingen reeds mondeling. Hierbij treft u een schriftelijke weergave daarvan aan. Ik zal hieronder eerst ingaan op de mogelijkheden voor het WCG om (bestuursrechtelijk en eventueel civielrechtelijk) te procederen. Ik liet u al weten dat de bestuursrechtelijke mogelijkheden, gezien recente rechtspraak, beperkt zijn. Na deze achtergrondinformatie zal ik een voorzet geven voor een aanpassing van de doelomschrijving in de statuten, waarbij beter wordt aangesloten bij de feitelijke werkzaamheden.

In dit advies heb ik steeds rekening gehouden met de werkzaamheden van het WCG. Het WCG wenst niet alleen op te komen voor het woon- en leefklimaat van bewoners van woonschepen in enge zin. Het WCG wenst zich daarnaast ook in ieder geval in te (kunnen) spannen voor de uitgifte van zoveel mogelijk kwalitatief goede ligplaatsen door de gemeente Groningen. Het WCG voorziet in de nabije toekomst problemen ten aanzien van het aansluiten van woonschepen op het riool. Ook hier wil het WCG een rol kunnen spelen, al dan niet door het voeren van procedures.

1.WCG belanghebbende?

Zoals u weet, kunnen slechts belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Algemene wet bestuursrecht [Awb] in bestuursrechtelijke procedures – bezwaar en beroep tegen besluiten van bestuursorganen – procederen.

Men is belanghebbende indien men een eigen, persoonlijk en rechtstreeks geraakt belang heeft bij een besluit van een bestuursorgaan (welk belang actueel en objectief bepaalbaar moet zijn). Er is geen discussie over de vraag of het WCG belanghebbende is bij besluiten die het WCG direct in een materieel (vaak financieel) belang raken (bijvoorbeeld indien het gaat om een subsidie van de gemeente voor het WCG). In dat geval is het WCG zonder meer belanghebbende.

Het WCG beoogt echter ook algemene en collectieve belangen van bewoners van woonschepen te behartigen en bovendien de belangen van degenen die staan ingeschreven op een wachtlijst.

Het WCG stelt zich krachtens zijn huidige statuten ten doel de bevordering van een zo gunstig mogelijk woon- en leefklimaat in de openbare wateren van de gemeente Groningen en naaste omgeving, ten behoeve van de doelgroep (dat zijn bewoners van woonschepen in de gemeente Groningen en naaste omgeving). In situaties waar het WCG voor deze statutaire belangen wenst op te komen, speelt de discussie ten aanzien van de belanghebbendheid.

De Awb geeft een regeling ten aanzien van de belanghebbendheid van belangenbehartigers zoals het WCG. Bij deze rechtspersonen worden als hun eigen belangen ook beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzondere behartigen (artikel 1: 2, derde lid Awb). Voor het WCG geldt het belang van de bevordering van een zo gunstig mogelijk woon- en leefklimaat in de openbare wateren van de gemeente Groningen en naaste omgeving ten behoeve van de doelgroep als eigen belang.

Niettemin moet op grond van recente rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden geconcludeerd dat deze belangen slechts in een beperkt aantal situaties ook rechtstreeks geraakt worden door een besluit van een bestuursorgaan. Dat laatste is echter wel noodzakelijk om als belanghebbende te worden aangemerkt. Indien echter slechts de belangen van één of een beperkt aantal leden van een vereniging van het WCG worden geraakt door een besluit – en dus niet de belangen van de overgrote meerderheid van de leden – meent de Raad van State dat de vereniging geen belanghebbende is en dus niet kan procederen.

Bij groepsorganisaties – zoals het WCG – moet het collectieve of algemene belang los gezien kunnen worden van het belang van individuele leden. Met andere woorden: de behartiging van het belang moet bovenindividuele trekken vertonen. De ratio achter deze strenge lijn in de rechtspraak is dat de in het bijzonder getroffen leden zelf belanghebbende zijn en dat het op hun weg ligt om te beslissen of zij al dan niet wensen op te komen in rechte. De organisatie kan in dat soort gevallen wel als gemachtigde optreden, maar niet op eigen titel.

De belangenbehartiging door rechtspersonen wordt aldus aan grenzen gebonden, welke grenzen steeds strenger worden gehanteerd in de jurisprudentie. Slechts indien het belang van een groep als zodanig in het geding is, en dus voor nagenoeg alle leden van de organisatie gezamenlijk, biedt de statutaire doelstelling om dat collectieve belang te behartigen voldoende grond om als belanghebbende te worden erkend.

Het gevolg hiervan is dat het WCG niet snel als belanghebbende kan worden aangemerkt. Indien het besluiten van de bestuursorganen van de gemeente Groningen betreft waarbij met name belangen van een beperkt aantal leden in het geding zijn – zoals bijvoorbeeld de weigering of verlening van een ligplaatsvergunning – kan het WCG in het algemeen niet op eigen naam procederen. Dat is slechts anders, indien het gaat om meeromvattende (algemene) besluiten zoals een (moeilijk voor te stellen) besluit om een groot gedeelte van het openbaar water aan te wijzen als gebied waar geen woonschepen mogen liggen.

Indien het WCG de hierboven genoemde procedurele hobbel zou kunnen nemen, dient het statutaire belang bovendien te worden geraakt door het besluit. In het geval van het WCG dient het woon- en leefklimaat te worden geraakt door het besluit. Ik heb al aangegeven dat hoewel het woon- en leefklimaat ruim omschreven is, men ten aanzien van bepaalde onderwerpen wel kan betwijfelen of zij onder deze statutaire doelstelling vallen. Ik heb daarbij als voorbeeld genoemd het belang van uitgifte van voldoende ligplaatsen. Naar mijn inschatting valt dat buiten het belang van het woon- en leefklimaat. Ten aanzien van de aansluiting op de riolering, meen ik dat dit belang wel onder woon- en leefklimaat valt te scharen. Om de discussie ten aanzien van met name de uitgifte van ligplaatsen te voorkomen, acht ik het verstandig een verduidelijking in de statutaire doelomschrijving aan te brengen.

Uit voorgaande mag blijken dat naar de stand van de huidige rechtspraak het WCG in veel procedures over min of meer individuele besluiten van de gemeente hoogstwaarschijnlijk niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Uiteraard kan in die gevallen wel als gemachtigde van een individuele bewoner van een woonschip worden opgetreden. Er zijn echter nog steeds besluiten denkbaar waar wel degelijk het statutaire belang geraakt wordt. Ook om te voorkomen dat in die gevallen de statutaire belangen onvoldoende aansluiten bij de werkelijke werkzaamheden is een aanpassing van de statuten wenselijk.

2.Civielrechtelijke procedures

Ik wijs u er voor de volledigheid op dat het voor rechtspersonen als het WCG rechtens in beginsel niet alleen mogelijk is om in bestuursrechtelijke procedures – dus procedures naar aanleiding van een concreet besluit van een bestuursorgaan (overheidsinstantie) in de zin van artikel 1:3 Awb – op te treden, maar ook om civielrechtelijk (dus bij de civiele rechter) te procederen. Dat kan in gevallen waarin de bestuursrechter niet de bevoegde rechter is. Er valt bijvoorbeeld te denken aan zeer algemene besluiten (zoals beleidsregels of verordeningen) maar het kan ook gaan om feitelijk handelen van het bestuursorgaan (zoals bijvoorbeeld het afsluiten van een brug). De bevoegdheid voor rechtspersonen als het WCG om te procederen is opgenomen in artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek. Ik geef de inhoud daarvan hierna kort weer.

Een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid, zoals het WCG, kan een rechtsvordering instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voorzover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt. De vereniging treedt in deze procedures zelf als procespartij op en dient dus een eigen belang te hebben. Dat belang dient uit de statuten voort te vloeien. Van belang is daarbij dat de vereniging de betreffende belangen niet alleen blijkens haar statuten behartigt, maar dit ook feitelijk doet. De omschrijving van het doel moet zodanig algemeen zijn dat alle eventuele belangen die de vereniging zou kunnen willen behartigen er onder vallen, maar weer niet zo ruim dat het doel niet de daadwerkelijke “werkzaamheden” van de vereniging raakt.   Deze rechtsvorderingen zijn te onderscheiden in groepsacties en algemeen belangacties. Indien het hen gaat om de personen wier belangen zijn te individualiseren (de bewoners van woonboten) hebben we te maken met groepsacties. Indien zij stellen meer voor het behoud in het algemeen te willen optreden (woon- en leefklimaat) zijn het algemeen belang acties. De vereniging zal in een procedure een duidelijke keuze moeten maken of in elk geval een onderscheid, zodat duidelijk is wanneer zij voor welk (deel van het) doel zij in die procedure optreden. Overigens merk ik nog wel op dat niet direct van belang is of alle belanghebbenden lid zijn van de vereniging, zolang de vereniging maar in woord (statuten) en daad de belangen nastreeft.   Ik ga in dit verband niet nader in op de mogelijkheid van civielrechtelijk procederen en de bijzonderheden daarvan. Dat gaat naar mijn inschatting het bestek van dit advies te buiten. Desgewenst kan ik u hierover nader informeren. Wel is van belang dat ook hier geldt dat de statutaire doelstelling goed moet aansluiten bij de werkelijke activiteiten van het WCG om een procedure te kunnen starten (met enige kans van slagen).

3.Voorstel statutaire doelomschrijving

Gezien al het voorgaande, bestaat er naar mijn inschatting aanleiding om de statutaire doelstelling van het WCG aan te passen. Voor de goede orde wijs ik erop dat ik mij heb beperkt tot de statutaire doelstelling. Indien u meent dat de statuten ook voor het overige integraal dienen te worden beoordeeld, is dat uiteraard mogelijk. Desgewenst kunt u daartoe nog nader contact met mij opnemen.

Ik benadruk bovendien dat de door mij voorgestelde aanpassing niet mag worden gezien als een wondermiddel voor het WCG om thans wel in (bestuursrechtelijke) procedures binnen te kunnen komen. Het dient veel meer om de statutaire doelstelling aan te passen aan de feitelijke werkzaamheden van het WCG. Daarmee kan worden voorkomen dat het WCG in procedures waarin zij in beginsel wel als procespartij op kan treden, niet alsnog buiten de boot valt omdat het belang waarvoor wordt opgekomen niet wordt gedekt door de statutaire doelstelling.

U liet mij weten dat bij de wijzigingen de volgende onderwerpen ‘gedekt’ moeten zijn.

Het WCG komt niet alleen op voor de belangen van de huidige bewoners van woonschepen, maar ook voor hen die dat wensen te worden (veelal personen die op de wachtlijst staan); De inhoud van de huidige doelstelling blijft gedekt; Het WCG wenst bovendien te bevorderen dat er voldoende ligplaatsen zijn; Het WCG wenst op te treden ten aanzien van de aansluiting van woonschepen op de riolering; Het WCG wenst de gemeente aan te kunnen spreken op handhaving beleid; Het WCG wenst gesprekspartner te zijn van gemeente én van andere overheden.

Ik merk ten aanzien van dit wensenlijstje op dat naar mening de aansluiting van woonschepen op de gemeentelijke riolering reeds is te scharen onder de huidige doelstelling en geen aanleiding voor een wijziging geeft.

Ten aanzien van het aanspreken van de gemeente op het de handhaving van het beleid, meen ik dat dit geen doelstelling op zich is, maar veelmeer een middel om het doel te bereiken. Naar mijn mening valt deze ‘doelstelling’ eveneens onder de huidige doelomschrijving kan worden begrepen, althans voorzover het gaat om het beleid ten aanzien van het (ruim op te vatten begrip) woon- en leefklimaat van de bewoners van woonschepen. Wel heb ik dit punt meegenomen in een voorstel tot wijziging van artikel 3 van de statuten.

Tot slot kwam tijdens onze laatste bespreking nog aan de orde of de woonvorm – “wonen op het water” – nog een plaats zou moeten hebben in de statuten. Naar mijn inschatting is dat niet nodig en voegt dat ook niet veel toe aan de huidige statutaire doelstelling. Ik heb dan ook afgezien van een wijziging in de door u geopperde zin.

Voor het overige stel ik navolgend concept voor een wijziging voor.

A.

Doel Artikel 2

1.Doelgroep. Onder de doelgroep van het W.C.G. wordt verstaan: bewoners van woonschepen in de gemeente Groningen en naaste omgeving, alsmede zij die in de gemeente Groningen en naaste omgeving een woonschip wensen te bewonen, in het bijzonder zij die daartoe zijn geplaatst op een van overheidswege gehanteerde wachtlijst. 2.Het W.C.G. stelt zich ten doel de bevordering van een zo gunstig mogelijk woon- en leefklimaat in de openbare wateren van de gemeente Groningen en naaste omgeving, ten behoeve van de doelgroep. Hieronder wordt onder meer verstaan het bevorderen van de totstandkoming, uitgifte en instandhouding van voldoende geschikte ligplaatsen voor de doelgroep.

B.

Toevoegen aan artikel 3, aanhef en onder 1:

Na algemene: en collectieve

C.

Toevoegen aan artikel 3 (tussen punt 3 en 4):

het behartigen van de in de doelstelling bedoelde belangen van de doelgroep bij de overheid en anderen;

D.

Toevoegen aan artikel 3 (na wijziging C):

het bevorderen van de verbetering en/of redelijke en consequentie uitvoering van de regelgeving voor zover deze de in de doelstelling bedoelde belangen raken;

E.

Toevoegen aan artikel 3 (tussen punt 5 en 6):

Het voeren van procedures ten behoeve van de behartiging van de algemene belangen en de collectieve belangen van de doelgroep omtrent zaken haar betreffende.

4.Afrondend

Uit het voorgaande blijkt dat ik van mening ben dat er wel aanleiding bestaat de statuten (beperkt) aan te passen. Desgewenst bespreek ik mijn advies graag nog met u. Indien u besluit tot wijziging van statuten over te willen gaan, geldt daarvoor de procedure zoals die is opgenomen in de statuten van het WCG (zie onder meer de artikelen 19 en 20 van de statuten). De Algemene Ledenvergadering dient over de statutenwijziging te besluiten. Vervolgens dient de wijziging notarieel te worden vastgelegd. Over bijzonderheden en/of onduidelijkheden ten aanzien van deze procedure kunt u te allen tijde contact opnemen met de mijn kantoorgenoot mr. P.P.R. Hoekstra, u bekend.

Wij spraken af dat ik – indien u met voorgaande instemt – nog een korte toelichting in ‘gewone mensentaal’ zou schrijven ten behoeve van de Algemene Leden Vergadering. Graag verneem ik dan ook van u of u instemt met mijn advies, zodat ik nadien een korte toelichting kan opstellen.

Ik sluit af met twee opmerkingen.

U liet mij weten dat het WCG wordt gesubsidieerd door de gemeente Groningen. Het is verstandig nog even exact na te gaan waarvoor subsidie is verleend en of de statutaire doelstelling daarbij een rol speelt. Bovendien is het niet uit te sluiten dat op basis van de subsidievoorwaarden de gemeente met een wijziging moet instemmen. Graag heb ik hierover nog even overleg met u.

Een laatste opmerking betreft de ledenadministratie. U liet mij weten dat op dit moment onduidelijkheid bestaat over wie lid zijn van uw vereniging. Ik adviseer u echter wel terzake een administratie te (gaan) voeren. Juist bij belangrijke kwesties zoals wijzigingen van de statuten, dient duidelijkheid te bestaan over de stemgerechtigdheid van de leden.

Ik vertrouw er op u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Uiteraard ben ik graag bereid één en ander schriftelijk dan wel mondeling nader toe te lichten.

Met vriendelijke groet,

E. Hardenberg